החלטה בתיק בר"ם 7363/09

           לפניי בקשת רשות לערער על החלטתו של בית המשפט המחוזי בתל אביב (כב' השופטת א' קובו), אשר הורה על מחיקתן של הטענות שהעלתה המבקשת שעניינן השבה, קיזוז או פירעון חוב הארנונה.

עובדות והליכים

1.        בין השנים 2000-1962 היתה המבקשת, שהינה, לפי טענתה, מוסד ציבורי הפועל ללא כוונת רווח, זכאית לפטור מלא מארנונה, מכוח הוראת שר הפנים לפי סעיף 5(י) לפקודת מסי עירייה ומסי ממשלה (פיטורין), 1938. חרף כך, טוענת המבקשת כי המשיבה חייבה אותה באגרת שירותים, שנגבתה מנישומים שהיו פטורים לפי דין מתשלום ארנונה כללית, ושיעורה עמד על שליש מהארנונה הכללית, כל זאת בין השנים 1999-1993. לטענת המבקשת, אגרת השירותים לא היתה אלא כסות לגביית ארנונה בלתי חוקית מגופים שהופטרו מתשלום זה. החל משנת 2000 עד לשנת 2006 לא שילמה המבקשת את חיובי הארנונה שהוטלו עליה באותה עת (שבה סווגה עדיין כ"מוסד מתנדב") שהגיעו עד כדי שליש מאלה שהיו מוטלים עליה אלמלא הפטור. המבקשת סברה כי נוכח כך שנגבו ממנה תשלומים בלתי חוקיים בעבר, אלה האחרונים מכסים באופן מלא את חיובי הארנונה לשנים רבות קדימה. לטענתה, בעקבות דרישות תשלום ארנונה ששלחה אליה המשיבה החל משנת 2000, החלו מגעים בין הצדדים שבמסגרתם הוסכם כי המבקשת לא תנקוט הליכים לגביית כספי הארנונה ששילמה ביתר, ואילו המשיבה תימנע מנקיטת הליכים בשל חיוב הארנונה לשנים אלה. חרף כך, שלחה המשיבה בשנת 2007 דרישות תשלום ארנונה המתייחסות לשנים 2006-2005, ובהמשך- לאחר שלטענת המשיבה היא פנתה טלפונית למבקשת בבקשה שזו תסדיר את חובה, ובקשתה העלתה חרס, פתחה המשיבה בהליכי גבייה לפי פקודת המסים (גביה) בשל חוב ארנונה של כ-5.4 מיליון ש"ח אשר הצטבר עד לשנת 2006. המבקשת טענה כי מדובר בחוב שנוי במחלוקת אשר לפי סעיף 2(א) לאכרזת המסים (גביה) (ארנונה ותשלומי חובה לרשויות המקומיות) (הוראת שעה), התש"ס-2000, אין לפתוח בהליכי גביה מינהליים לגביו קודם למתן הכרעה שיפוטית בנוגע לחוב. משכך, עתרה המבקשת לבית המשפט קמא, בבקשה כי יוצהר שהודעת הדרישה שאותה שלחה המשיבה לתשלום החוב הינה בלתי סבירה, הוצאה בחוסר סמכות ובניגוד לדין ועל-כן היא בטלה או שיש לבטלה (להלן: סעד א'); וכי יוצהר שהליכי גביית חוב הארנונה שאותם נוקטת המשיבה ועתידה לנקוט הינם בלתי סבירים באופן קיצוני, נעשו בהיעדר הסכמה ובניגוד לדין ומכאן שהם בטלים או שיש לבטלם (להלן: סעד ג'). לצד זה עתרה המבקשת להורות למבקשת "להחזיר למשען כל סכום ו/או טובת הנאה ו/או טובין שהגיעו ו/או שיגיעו לידי העירייה בקשר עם נקיטת הליכי הגבייה המינהליים, בגין הארנונה שבמחלוקת" (להלן: סעד ב'), ולחלופין, "להצהיר ולקבוע כי משען איננה חייבת לעירייה כל סכום שהוא בקשר עם הארנונה הכללית, למצער לשנים נשוא הודעת הדרישה, היינו לתקופה שעד חודש דצמבר 2006 (כולל)" (להלן: סעד ד').

החלטתו של בית המשפט קמא

2.        בית המשפט לעניינים מינהליים ראה למחוק את הטענות שהעלתה המבקשת שעניינן השבה ו/או קיזוז ו/או פירעון חוב הארנונה. לפי קביעת בית המשפט, טענותיה של המבקשת שבהן היא תוקפת את החלטתה המינהלית של המשיבה, אינן אלא ניסיון מצדה להחזיר לעצמה את האגרות ששילמה בעבר באמצעות קיזוז מחוב הארנונה שהצטבר נגדה, ואין בצביעתן בצבעי "ארנונה" כדי להועיל לה. עוד ציין בית המשפט כי בירור עובדתי מקיף כגון זה הנדרש במקרה דנן, אין מקומו בבית המשפט לעניינים מינהליים הדן בעתירות על-פי ראיות הבאות לפניו בתצהיר, וכי מקומן של טענותיה הכספיות של המבקשת העומדות ביסוד בקשתה, להתברר בבית המשפט בהליך אזרחי.

           הבקשה שלפניי מכוונת להחלטה זו.

טענות הצדדים

3.        בבקשתה, טוענת המבקשת כי בעתירתה לא עתרה היא להשבה של סכומי הארנונה ששילמה ביתר, וכי כל שביקשה במסגרת סעד ב' הוא כי יושבו לה סכומים שיגיעו לידי העירייה כפועל יוצא של נקיטה בהליכי הגביה הבלתי חוקיים - כהגדרתה -  בקשר עם חובה בגין השנים 2006-2002. לדידה, לבית המשפט לעניינים מינהליים מסורה סמכות עניינית להורות על השבת סכומים אלה אשר נגבו באופן בלתי חוקי, אף מבלי שיתבקש סעד אופרטיבי מפורש בנדון. ממילא - מוסיפה המבקשת - משהעיקולים שהוטלו על-ידי המשיבה הוסרו זה מכבר, ונגד המשיבה תלוי ועומד צו ביניים האוסר עליה לנקוט בהליכי גביה נוספים, התייתר הצורך לדון בסעד ב'. בהתייחס לסעד ד', טוענת המבקשת כי קביעתו של בית המשפט כי סעד זה הינו משום קיזוז המתבצע על-ידי המבקשת "באופן רעיוני, למרות שאין הכרעה שיפוטית בין שתי בעלות דין אלה כי לעירייה חוב כלפי משען", מרוקנת מתוכן את ההבדל שבין תרופת הקיזוז כסעד עצמי לבין תרופת השבה. לדידה, המבקש להפעיל את תרופת הקיזוז כתרופה של סעד עצמי אינו צריך לפנות לבית המשפט על מנת להפעיל תרופה זו או להוכיח את זכאותו להשבה, והנטל לפנות לבית המשפט מוטל על הנושה שהופעל נגדו קיזוז, הסובר שהקיזוז הופעל שלא כדין. עוד טוענת המבקשת כי היא לא בחרה להעלות את טענותיה במסגרת עתירה מינהלית כדי להשיג יתרונות דיוניים וכי המשיבה היא אשר אילצה אותו לפעול בדרך זו, בהחליטה לנקוט בהליכי גבייה דרקוניים, פסולים ובלתי חוקיים - כהגדרתה - שנועדו לעקוף דיון הוגן בטענותיה של המבקשת בבית המשפט המוסמך. זאת עשתה העירייה בחוסר תום לב, לאחר שהמתינה שתחלוף תקופת ההתיישנות בנוגע לסכומים ששילמה המבקשת ביתר.

4.        המבקשת מוסיפה וטוענת כי שגה בית המשפט בקובעו כי סעדים ב' וד', כמו גם כל טענה המבקשת לטעון כי החוב נפרע, אינם יכולים להיות חלק מן הטענות המופנות נגד הליכי הגבייה. לדבריה, טענה זו, שאינה אלא טענת "פרעתי", מצויה, כפי שנקבע בפסיקה, בגדר סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים ואין היא נתונה לסמכותו של בית המשפט האזרחי. לטענת המבקשת, הותרת הדיון בסמכותו של בית המשפט המינהלי משרתת אף מדיניות שיפוטית ראויה, שכן כל אפשרות אחרת תוביל לכך שנישום המבקש להתגונן בפני הליכי גבייה מצדה של רשות מינהלית, לא יוכל לעשות כן במסגרת תקיפת הליכי הגבייה, אלא ייאלץ לשלם בשנית ורק לאחר מכן יוכל לנהל הליך אזרחי ארוך להשבת הכספים שלא היה מקום כי ישלמם מלכתחילה. עוד מוסיפה היא באותו הקשר כי סעדים ב' וד' כרוכים בסעדים א' וג' ומהווים חלק בלתי נפרד מהם, ומששני האחרונים מצויים בסמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מינהליים, ברי כי בית המשפט מוסמך לדון גם בשניים הראשונים.

5.        מעגל טענותיה הבא של המבקשת מתמקד בעמדתה כי שגה בית המשפט בקביעתו כי עתירתה הינה, למעשה, תביעת השבה כספית. לדידה, יש מקום להבחין בין עתירה שבגדרה מתבקש להצהיר על היעדר חוקיות של דרישת תשלום תלויה ועומדת, שלטענת הרשות, טרם נפרעה, המצויה בסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים, לבין תביעה להשבת סכומים שלטענת הנישום כבר שולמו, ושדרישת התשלום לגביהם פקעה עם תשלומם, המצויה בסמכות עניינית של בית המשפט האזרחי. לטענת המבקשת, מהבחנה זו נובע כי תקיפת הליכי גבייה מינהליים מצויה בסמכותו הייחודית של בית המשפט לעניינים מינהליים, תהא הטענה שבגינה הליכים אלה פסולים ובלתי חוקיים אשר תהא. לטענתה, גם הרציונאל העומד ביסוד בירורן של תביעות השבה בבית המשפט האזרחי, המבקש להקל עם האזרח ולפטור אותו מסדרי הדין של בית המשפט המינהלי, תומך בכך שמקום שבו האזרח עצמו מבקש להתדיין בבית המשפט המינהלי, הדבר יתאפשר לו.

6.        המבקשת מוסיפה וטוענת כי גם אם עקרונית יש מקום לברר את טענותיה בדבר פירעון מלא של חוב הארנונה הנטען בבית המשפט האזרחי, הרי ששעה שהיא הגישה את תביעתה בבית המשפט לעניינים מינהליים, נתונה לבית משפט זה סמכות שבגררא לדון בהן, לצורך הכרעה בשאלת חוקיותם של הודעת הדרישה ושל הליך הגביה, שלגביהם אין מחלוקת כי הם מצויים בסמכותו של בית המשפט המינהלי. לבסוף, טוענת המבקשת כי הגם שאין רלבנטיות למידת מורכבותה של הסוגיה על הסמכות העניינית לקיים דיון, ממילא המחלוקות שעליהן הצביעה המשיבה בבקשת הסילוק על הסף, בנוגע לתחשיבי החוב, אינן עניין מסובך המצריך בירור עובדתי מקיף, ומכאן שאין מניעה שיידון על-ידי בית המשפט המינהלי.

           ברקע הדברים יצוין, כי ההליך שלפנינו נפתח כבקשת רשות ערעור "למען הזהירות" לאחר שהמבקשת סברה כי עומדת לה זכות ערעור. ואולם בית משפט זה (כב' הרשם י' מרזל) הכריע כי יש לראות בהחלטתו של בית המשפט המחוזי משום החלטה אחרת לפי סעיף 12(ב)(3א) לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, תש"ס-2000 (להלן: החוק); משכך הורה למחוק את עע"מ 7365/09 שהגישה המבקשת, ולהותיר על כנו את בר"ם 7365/09, הוא ההליך שלפנינו.

7.        המשיבה טוענת בתגובה כי בשום שלב לא ביצעה המבקשת פעולה של קיזוז בטרם הגשת העתירה, ותחת זאת היא נמנעה מלשלם את תשלומי הארנונה לאחר שסברה כי די בעצם קיומם של חובות הדדיים כדי לבטל זה את זה, בלא צורך בפעולה כלשהי. לטענת המשיבה, לשם ביצוע קיזוז נדרשת הודעת קיזוז ברורה ומפורשת וזאת נמנעה המבקשת לעשות. לצד זה, טוענת המשיבה כי טענת הקיזוז שהועלתה אינה מעלה שאלות בנושא ארנונה, כי אם נסבה על אגרת שירותים, ומשכך אינה מצויה בסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים. לדברי המשיבה, גם העובדה כי העתירה, בחלקה, משמשת מסווה לתביעה כספית, שוללת את סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בה. בנוסף טוענת המשיבה כי בית המשפט המינהלי אינו מוסמך לדון בטענת קיזוז, להבדיל מטענה שלפיה החוב שולם, ואין ממש בדבריה של המבקשת כי מפסק דינו של בית המשפט ניתן ללמוד על כך שלא ניתן לטעון טענת "פרעתי" במסגרת עתירה התוקפת הליכי גבייה מינהליים.

           בהתייחס לחוב עצמו, טוענת המשיבה כי מדובר בחוב שנוי במחלוקת הן לעניין עצם קיומו והן לעניין שיעורו. לדבריה, עצם הקביעה כי הרשות גבתה כספים שלא כדין אינה מקימה באופן אוטומטי זכות להשבה. משכך, אף אם גבתה המשיבה אגרת שירותים שלא כדין, על המבקשת להוכיח את זכותה להשבת כספים אלה - בכולם או בחלקם - ובהיעדר זכות להשבת אגרת השירותים, ממילא תתבטל מאליה טענת הקיזוז. עוד מוסיפה המשיבה בהקשר זה כי שאלת השבת אגרת השירותים הינה שאלה קשה, התלויה ועומדת בפני בית משפט זה, וכל עוד לא נקבע שהמשיבה חייבת על-פי דין בהשבת אגרת השירותים שנגבתה מהמבקשת, לא ניתן לקבוע כי קיים חוב של המשיבה כלפי המבקשת, וממילא היא אינה יכולה לטעון לקיזוז מחיובי הארנונה שהושתו עליה. עוד מציינת המשיבה כי סוגיית ההשבה אינה יכולה להתברר בהליך של סעד הצהרתי, והיא אינה עולה "דרך אגב" ועל-כן לא היה בידי בית המשפט לדון בה מכוח סמכותו שבגררא.

דיון והכרעה

8.       סעד א' וסעד ג' אשר נתבקשו על-ידי המבקשת בענייננו מצויים בגדר סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים שכן עניינם בתקיפה ישירה של הליך מינהלי של גביית ארנונה בטענה שנעשה באופן בלתי סביר, בחוסר סמכות ובניגוד לדין. אכן, כפי שנקבע בהלכה הפסוקה, הסמכות בעתירות שעניינן תקיפת דרישת תשלום מצד הרשות - זאת להבדיל מתביעה כספית להשבת סכום ששולם - מצויה בגדר סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים (ראו למשל עירית חדרה נ' חג'ג' אמריקה ישראל בע"מ (לא פורסם, 12.7.05); רע"א 11224/04 המועצה המקומית פרדסיה נ' בלונדר, פ"ד נט(5) 473 (2005)). ואולם, המבקשת עתרה לקבלתם של שני סעדים נוספים - ב' וד' - שעניינם בהשבת סכומים ששולמו לעירייה בקשר לנקיטת הליכי הגבייה המינהליים; ובקביעה כי היא אינה חייבת לעירייה כל סכום שהוא בנוגע לארנונה הכללית. סעד ב'- כפי שטענה המבקשת עצמה - מתייתר, משהעיקולים שהוטלו על-ידי המשיבה הוסרו זה מכבר, ונגד המשיבה תלוי ועומד צו ביניים האוסר עליה לנקוט בהליכי גביה נוספים. סעד ד' לעומתו אינו אלא תקיפה עקיפה של הליכי גביית אגרת השירותים בשנים 1998-1993. גם אם בסעד ד' אין משום דרישה אופרטיבית של השבה, אין משמעותו של סעד זה אלא קיזוז הסכומים ששילמה המבקשת בשנים האמורות.

קשירה זו שבין חוקיות תשלומי אגרת השירותים לבין חוקיות הליכי גבייה המינהליים שננקטים בשל אי תשלום הארנונה, אינה מחויבת המציאות, ואין היא הכרחית לשם הכרעה בתקיפה הישירה של הליך הגבייה המינהלית נשוא העתירה. השימוש במנגנון התקיפה העקיפה ייעשה רק ככל שהוא נדרש לשם הכרעה בטענה העיקרית המועלית על-ידי בעל הדין ונתונה לסמכותו העניינית של בית המשפט. עוד נזכיר כי לא בכל מקרה יראה בית המשפט להעניק סעד במקרה של תקיפה עקיפה, מקום שבו היתה הימנעות מהעמדת הפגם הנטען לביקורת בהליך של תקיפה ישירה (השוו: רע"פ 4398/99 הראל נ' מדינת ישראל, פ"ד נד(3) 637 646 (2000); וכן ע"א 8824/07 מטרסו נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה (לא פורסם, 18.2.10)). בענייננו, הכרעה בשאלת התשלום ביתר ששולם, לכאורה, על-ידי המבקשת בגין אגרת שירותים כעשור שנים קודם להליכי הגבייה הנדונים, מהווה שאלה נפרדת מחוקיות הליכי גבייה אלה. אין להלום מצב שבו יוכל פרט לפטור עצמו מתשלום מס פלוני בהליך מסוים בטענה כי שילם מס אלמוני ביתר בעבר בהליך אחר לפני למעלה מעשור. בפני המבקש לתקוף חוקיות גביית אגרות ששילם בעבר, עומדים כלים לעשות זאת. כך אמנם נעשה בנסיבות דומות, בעניינה של עיריית ירושלים (ראו ע"א 546/04 עירית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית (לא פורסם, 20.8.09) וכן דנ"א 7398/09 עירית ירושלים נ' שירותי בריאות כללית (לא פורסם, 10.1.10)). תקיפה זו ראוי שתיעשה במנותק מדרישת תשלום מאוחרת ובדרכים הישירות הקבועות לכך בחוק. כפי שנפסק, התדיינות ישירה לגופו של עניין עדיפה על פני דיון עקיף באמצעות סעדים הצהרתיים, כך במיוחד כשבעל דין מנסה "לעקוף את הצורך בהתדיינות ישירה ועניינית על הנושא אשר עליו סבה המחלוקת" (ראו ע"א 9379/03 צ'רני נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 6.12.06); ראו גם דברי הנשיא שמגר בע"א 136/82 שכון עובדים בע"מ נ' רשות הפיתוח על-ידי מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד לח (4) 668, 671 (1985)).

9.       זאת ועוד. הסעד המבוקש על-ידי המבקשת במסגרת התקיפה העקיפה, מן הראוי לו - על-פי מהותו וטיבו - כי יתברר בבית המשפט האזרחי. סעיף 8 לחוק קובע כי הדיון בבית המשפט המינהלי ייערך "בהתאם לעילות, לסמכויות ולסעדים שלפיהן דן בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בשינויים המחויבים", כך שבמקרה הרגיל יתמצו ההליכים בהגשת תצהירים בלא שמיעת עדים (תקנה 15 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן: התקנות); ראו גם עע"מ 10811/04 סורחי נ' משרד הפנים, פ"ד נט(6) 411 (2005) (להלן: עניין סורחי). משכך, אין מקום שבית המשפט לעניינים מינהליים יתפקד כערכאה דיונית הקובעת ממצאים עובדתיים בסכסוכים שבין הפרט לבין הרשות המינהלית או ידון בשאלות שעניינן סעד כספי, זולת אלה שהוקנו לו במפורש בחוק (ראו למשל סעיף 5(3) לחוק ופרט 1 לתוספת השלישית לחוק, הדן בתובענה לפיצויים שעילתה במכרז, אשר תוגש - לפי תקנה 29 לתקנות - "על דרך הגשת כתב תביעה והדיון בה יתקיים לפי תקנות סדר הדין האזרחי...".; ראו גם רע"א 6590/05 עיריית אשדוד נ' שמעון צרפתי (לא פורסם, 19.9.05)). להבדיל מכך, סדרי הדין בעתירה מינהלית אינם מתאימים לדון בתביעה לתשלום כספי או להשבה של סכום כסף, וזאת אף אם העילה להשבתו של הסכום היא עילה שמקורה במשפט המינהלי (ראו למשל עניין עיריית אשדוד; רע"א 3993/05 ש.א.ב. חברה להשקעות ופיתוח בע"מ נ' עיריית באר-שבע (לא פורסם, 28.5.06); אורי גורן בתי משפטמינהליים 14-13 (2008)). סעד שעניינו טענת קיזוז של סכומים ששילמה המבקשת ביתר, לפי טענתה, בשנים 1998-1993, דורש בחינה ראייתית פרטנית בסדרי דין הנוהגיםבהליך האזרחי. כפי שנקבע-

"תכליתו של בית המשפט לעניינים מינהליים לא הייתה הקמה של ערכאה דיונית שתפקידה לקבוע ממצאים עובדתיים בסכסוכים שבין הפרט לרשות המינהלית" (עניין סורחי, פסקה 9).